上海手册:21世界城市可持续发展指南·2017年度报告(第十一篇)

城市治理的问题

城市治理的问题包括两个层面,一个层面是城市治理面临的对象问题,也是治理实践要具体解决的问题;另一个层面是城市治理存在的机制问题,属于城市治理过程、机制自身的问题。

城市治理面临的对象问题

城市人口

问题

人口问题是全球的城市共同面临的一个日益严重的问题,不仅关系到环境和资源问题,也带来严重的社会问题,对世界可持续安全与可持续发展均产生巨大影响。首先,世界城市人口总数量继续快速上升。人口的绝对增长数量主要来自处于快速城镇化阶段的发展中世界的城市,其中的大都市、特大城市在规模上持续扩张,因其资源与服务优势吸引来自乡村的流动人口。人口的高速增长与高度集聚,可能引发城市、区域的生态破坏、环境污染和资源短缺等严重问题。发达世界的城市之间与城市内部也面临着人口的流动与再分布问题。其次,许多城市都正经历着前所未有的人口老龄化和移民流动,给城市的经济发展、就业提供、医疗与社会服务设施和水平造成极大的压力。

城市环境

问题

城市环境问题包括城市环境污染和生态环境破坏。全球层面的环境问题,例如气候变化、极端灾害天气增加、生物多样性减少、海洋污染、危险性废物越境污染等,对所有城市都会产生日益频繁的影响,对城市经济和市民的健康与生命财产造成不同程度的损失。处于城镇化进程中的发展中世界的城市面临着更为严重的环境问题,这是由于人口增长与资源消耗之间的结构性矛盾引发的。

城市社会

问题

在过去的几年中,部分地区城市民众对行政体制和公共机构的不满情绪不断上升。许多城市社会事件频发,反映了公民对更多的公平和民主的需求不断增长。发达国家城市中,社会问题与经济、就业以及移民相关。如 2011 年美国纽约爆发的“占领华尔街运动”抗议活动,迅速扩展到 120 多个城市,成为席卷全美的社会运动。在欧洲的许多城市,则面临着市民对政府移民与难民政策日益不满的问题。在发展中区域的城市,由于城市扩张带来的动迁问题某种程度上也容易成为引发和激化社会矛盾的棘手社会问题。

城市安全

问题

城市安全涉及领域较多,不同类型城市面临的安全问题各有不同。对于全球城市网络重要节点城市而言,防范恐怖主义是其面临的主要安全考验。对于欧洲城市而言,与难民潮相关的种族冲突和城市治安是其需要应对的主要安全问题。对于地区性冲突不断、政局不稳定地区的城市来说,武装冲突与战争是其长期面对的主要安全问题。

城市贫困和

贫富悬殊

问题

贫困问题是欠发达世界的城市共同面临的一个问题,而贫富悬殊正成为发达世界和发展中世界城市,特别是大都市面临的问题。农村衰退与农村人口涌入城市、制造业衰退与就业岗位减少、非正式居住与无家可归,使得城市面临着由贫困带来的空前的社会与空间问题。而在城市内部,由于全球经济发展形式的深刻变化,造成了财富日益集中流入少数阶层,城市大众经济条件整体趋于下降

城市治理的机制问题

城市治理除了面临着上述一系列突出的城市问题,在城市治理的过程、主体关系等层面也还存在着一些机制性的问题,这些问题的解决与否在很大程度上决定了对前述城市面临的突出问题的解决。

城市政府的治理理念有待进一步强化

城市政府管理模式往往花费巨额财政费用,占用过多资源,使用于满足社会其他活动的资源捉襟见肘,在满足公共需求方面有所欠缺。城市治理涉及相关利益主体较多,需要大量的协调,单靠政府管理难以奏效。但许多国家的城市实践中,城市政府的简单化管理方式与日益差异化的公共诉求之间的矛盾有增大趋势,政府管理思维与城市治理理念之间的协调尚待时日。

城市治理主体的多元性有待提升

城市治理的实质是一种合作性治理,治理主体呈现多元化趋势,城市政府与各种非政府组织、企业以及个人结成伙伴关系共同进行合作性治理。城市治理网络是市场和等级制政府机构的重要补充。城市治理自组织网络的核心环节是自治性质和自我管理。然而,在许多的国家中,城市社会组织仍发展缓慢,已经产生的社会组织自身能力有限,同时种类不多,更多是居民组织和一些环保类志愿者组织,较难形成有城市自治的参与主体;相关组织获得资金的渠道也比较狭窄。

城市治理的渠道和平台仍显不足

在城市治理体制的完善过程中,城市治理的多渠道和多平台建设是很重要的内容。目前城市居民参与城市治理活动的渠道和平台仍然较为有限,影响他们行使权利的广度和深度。在市民社会根基薄弱的城市,城市居民的市民意识不强,参与城市治理的热情不高。这也在很大程度上使一些城市问题长期难以解决,如交通拥堵、环境污染、废弃物处置、贫民窟 / 城中村发展等。在发展中世界,部分城市政府无法为底层市民和外来人口提供有效就业机会,也未能有效地建立城市治理的思维与价值理念。

城市治理的主体协同机制有待加强

由于城市政治、经济、社会和技术发展领域高度而复杂的关联性,城市治理中的环境、卫生、安全等诸多问题,需要依靠部门、地方、城市、国家、区域乃至全球多层面的协同,才有可能有效应对。城市层面的治理协同是其中最为有效的层级之一,可以减少制度上的碎片化,增强聚集经济的协同效应,促进城市内部和地区之间的凝聚力和协调性。但是当前无论在城市内部,还是在城市之间,往往缺乏有效的治理协同机制,更多是单城发展、单边治理的治理模式。公共领域内碎片化的、缺乏协调的风险管理体制,难以应对日益复杂的城市状况,建构协同的城市治理才能有效地防范应对。

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